法制日報北京12月20日訊記者　張維

日前,國務院辦公廳印發《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。司法部有關負責人就有關問題接受記者采訪。

 

問:制定出臺《指導意見》有什么重要意義?

 

答:《指導意見》是貫徹落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》有關要求的重要舉措,第一次從國家層面對行政規范性文件合法性審核機制的主體、范圍、程序、職責、責任等作出全面、系統的規定,與今年5月份國務院辦公廳印發的《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》,共同構成行政規范性文件制定和監督管理的基礎性制度措施。全面推行規范性文件合法性審核機制,是推進依法行政、建設法治政府的必然要求,有利于維護國家法制統一、政令統一,有利于從源頭上防止違法文件出臺、促進行政機關嚴格規范公正文明執法,有利于保障人民群眾合法權益。對堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,實現國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。

 

問:當前,各地區、各部門在行政規范性文件合法性審核工作方面存在哪些問題?《指導意見》對此作了哪些針對性規定?

 

答:行政規范性文件是行政機關開展行政執法活動的重要依據,覆蓋行政管理的各個領域,也就是俗稱的“紅頭文件”。行政規范性文件合法與否,直接關系政府是否依法行政,直接關系老百姓的合法權益和政府形象。近年來,隨著法治政府建設的加快推進,各地區、各部門對行政規范性文件合法性審核工作日益重視,取得一定成效。但同時,在推進合法性審核機制工作方面也存在一些問題。比如,有的對完善合法性審核機制重要作用的認識還不到位,有的對規范性文件制定主體和范圍不明確,有的審核程序不規范、審核標準不統一,有的審核工作銜接機制不嚴密,還有些地方和部門存在審核能力不足等問題。這些問題嚴重制約了合法性審核機制作用的發揮,導致實踐中經常會出現一些“奇葩”文件,引起公眾和社會輿論批評。我們堅持問題導向,《指導意見》專門作出規定,在國家層面制定統一標準,作出全面部署,提出要建立程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的合法性審核機制的總體目標,并從明確審核范圍、確定審核主體、規范審核程序、明確審核職責、強化審核責任等五個方面入手,對建立健全規范性文件合法性審核機制的具體內容作出具體規定,旨在有效解決“誰來審”“審什么”“怎么審”的問題。

 

問:《指導意見》在解決行政規范性文件范圍不統一、不明確的問題方面是怎么規定的?

 

答:關于什么是行政規范性文件,在今年5月份國務院辦公廳印發的《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》中明確規定,行政規范性文件是除國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章、地方政府規章以外,由行政機關或者法律、法規授權管理公共事務的組織依照法定權限、程序制定并公開發布,涉及公民、法人和其他組織權利義務,具有普遍約束力,在一定期限內反復適用的公文。這次在《指導意見》中又對行政規范性文件的范圍作了排除性規定,明確指出行政機關內部執行的管理規范、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、請示報告及表彰獎懲、人事任免等文件,不納入合法性審核范圍。同時,還強調各地區、各部門要按照《指導意見》,結合自身工作實際,從制定主體、公文種類、管理事項等方面,確定納入規范性文件合法性審核的標準和范圍,編制規范性文件的制發主體清單,明確規范性文件的公文種類,列明規范性文件管理事項的類別。

 

問:《指導意見》作為深化依法治國實踐、加快推進法治政府建設的重要舉措,在起草過程中主要把握了哪些原則?

 

答:在起草《指導意見》過程中,我們重點把握以下幾點:一是全面貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神。始終以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,認真學習領會黨的十九大精神,把建立程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的規范性文件合法性審核機制,作為深入貫徹落實黨的十九大關于“堅持全面依法治國”“維護國家法制統一、尊嚴、權威”“深化依法治國實踐”要求的重要舉措,作為加快推進依法行政、建設法治政府的重要內容,作為提高政府治理能力的重要方式。二是注重吸收借鑒地方和部門經驗。認真總結試點工作經驗,對地方和部門在完善規范性文件合法性審核機制中形成的好經驗、好做法進行歸納提煉,堅持在現有規定及經驗基礎上創新、完善規范性文件合法性審核機制的方式方法。三是堅持問題導向。緊緊圍繞當前推行合法性審核機制需要解決的主要問題進行制度設計,重點明確審核范圍、主體和標準,規范審核程序,強化審核責任等,同時,注重增強有關措施的針對性和有效性,確保提出的措施切實可行。四是堅持因地制宜。在堅持對合法性審核的范圍、標準等事項作出統一要求和原則性規定的同時,為地方、部門結合實際落實合法性審核工作機制留有余地,不搞一刀切,鼓勵各地區、各部門根據工作實際創新符合自身特點的審核制度、方式及工作流程。

 

問:《指導意見》在確定規范性文件合法性“誰來審”方面是怎么規定的?

 

答:在這次機構改革前,省級以下地方人民政府或者辦公廳(室)印發的文件,一般是交由地方政府法制機構審核；各級政府部門制發的文件,一般都是由本部門合法性審核機構進行審核,也有些地方全部交由政府法制機構審核,不同地方之間確實存在一定差異。機構改革后,地方政府法制機構和司法廳局重新組建,相應地,原地方政府法制機構承擔的規范性文件審核職責就由新組建的司法廳局承擔。

 

《指導意見》明確規定各級人民政府及其部門要明確具體承擔規范性文件合法性審核工作的部門或者機構。具體來說,以縣級以上人民政府或者其辦公機構名義印發的規范性文件,或者由縣級以上人民政府部門起草、報請本級人民政府批準后以部門名義印發的規范性文件,由本級人民政府審核機構進行審核；起草部門已明確專門審核機構的,應當先由起草部門審核機構進行審核。國務院部門制定的規范性文件,由本部門審核機構進行審核。省、自治區、直轄市和設區的市人民政府部門制定的規范性文件,由本部門審核機構進行審核,也可以根據實際需要由本級人民政府確定的審核機構進行審核。縣(市、區)人民政府部門、鄉鎮人民政府及街道辦事處制定的規范性文件,已明確專門審核機構或者專門審核人員的,由本單位審核機構或審核人員進行審核；未明確專門審核機構或者專門審核人員的,統一由縣(市、區)人民政府確定的審核機構進行審核。

 

問:為確保所有出臺的規范性文件應審盡審,《指導意見》在完善審核工作流程方面作了哪些規定?

 

答:為解決報送材料不完備、報送程序不一致和審核時限不明確等問題,主要從三個方面作出規定:一是明確了起草單位報送合法性審核的材料要求�！吨笇б庖姟芬�求,起草單位報送的審核材料,應當包括文件送審稿及其說明,制定該文件所依據的法律、法規、規章和國家政策規定,征求意見及意見采納情況,本單位的合法性審核意見,以及針對不同審核內容需要的其他材料等。二是區分兩種報送審核程序。起草單位直接將文件送審稿及有關材料報送制定機關辦公機構的,制定機關辦公機構要對材料的完備性、規范性進行審查。符合要求的,轉送審核機構進行審核；不符合要求的,可以退回,或者要求起草單位在規定時間內補充材料或者說明情況后轉送審核機構進行審核；起草單位直接將文件送審稿及有關材料報送審核機構進行審核的,審核機構要對材料的完備性、規范性進行審核,不符合要求的,可以退回,或者要求起草單位補充材料或說明情況。三是明確規定合法性審核時限�！吨笇б庖姟芬幎ǖ�5個工作日的審核時限是指的一般情況,即除了為預防、應對和處置突發事件,或者執行上級機關的緊急命令和決定需要立即制定實施規范性文件等情形外,合法性審核時間一般不少于5個工作日,為了提高審核工作效率,又作出最長不超過15個工作日的規定。

 

問:為有效解決行政規范性文件的合法性問題,《指導意見》對審核的內容和標準是怎么規定的?

 

答:為更好地解決合法性審核標準不統一、職責不清晰、責任不到位的問題,《指導意見》對合法性審核的內容和標準作了統一規定,明確審核內容具體包括:制定主體是否合法；是否超越制定機關法定職權；內容是否符合憲法、法律、法規、規章和國家政策；是否違法創設行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等事項；是否存在沒有法律、法規依據作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的情形；是否存在沒有法律、法規依據作出增加本單位權力或者減少本單位法定職責的情形；是否違反規范性文件制定程序等。同時,還要求審核機構要根據不同情形提出合法、不合法、應當予以修改的書面審核意見。起草單位應當根據合法性審核意見對規范性文件作必要的修改或者補充；特殊情況下,起草單位未完全采納合法性審核意見的,應當在提請制定機關審議時詳細說明理由和依據。

 

此外,《指導意見》還規定,不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核,未經合法性審核或者經審核不合法的,不得提交集體審議決策,將合法性審核確定為規范性文件制發過程中的必經程序,突出其重要性。

 

問:《指導意見》在整合各方資源、提升審核質量和效率方面有哪些規定?

 

答:《指導意見》主要在創新審核方式,發揮政府法律顧問、公職律師和有關專家作用,做好與大數據技術和資源的結合等方面作出規定。關于完善協助審核工作方式。明確規定審核機構可以根據工作需要,采用多種方式進行合法性審核,提高質量和效率。對影響面廣、情況復雜和社會關注度高的,要在書面征求意見基礎上,采取召開座談會、論證會等方式聽取有關方面的意見。要建立健全專家協助審核機制,充分發揮政府法律顧問、公職律師和有關專家作用。關于發揮審核信息化平臺作用。探索利用信息化手段推進規范性文件合法性審核機制建設,完善合法性審核管理信息平臺,制定建設標準,統一格式、文本等各項管理要求,做好與公文管理系統和政務信息公開平臺的銜接,實現電子審核一體化和平臺互聯互通。建立合法性審核臺賬,對已審核的規范性文件實行動態化、精細化管理。建立合法性審核信息共享機制,充分利用大數據技術和資源,加強對審核數據的統計分析,推動信息共享和整合,切實提高審核實效。

 

問:《指導意見》對各地區、各部門貫徹落實有哪些具體要求?

 

答:為確保合法性審核機制落到實處,切實發揮保障行政規范性文件合法有效的積極作用,《指導意見》主要從組織領導、能力建設、指導監督等三個方面,提出了貫徹落實要求。一是加強組織領導。將各地區、各部門主要負責同志列為本地區、本部門行政規范性文件合法性審核工作第一責任人,要求各責任人切實加強合法性審核機制建設工作的領導,結合本地區、本部門實際制定具體落實辦法,細化貫徹落實具體措施,完善工作制度,明確責任分工和時間進度要求,確保落實到位。二是注重能力建設。各地區、各部門要通過設立專門工作機構或者明確相關機構負責合法性審核工作,建立健全定期培訓和工作交流制度,多形式開展業務學習和經驗交流等途徑,不斷加強合法性審核人員正規化、專業化、職業化建設,認真落實審核責任,確保合法性審核工作有部門承擔、有專人負責。三是強化指導監督。要將規范性文件合法性審核機制建設情況納入法治政府建設督察內容,將規范性文件合法性審核工作納入法治政府建設考核評價體系,建立情況通報制度,對工作扎實、成效顯著的予以表揚激勵,對工作開展不力的及時督促整改,對工作中出現問題造成不良后果的依紀依法問責。各級人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府要加強指導監督,發現問題及時糾正。審核機構要建立健全統計分析、規范指導、溝通銜接、問題通報等制度,加強共性問題研究,定期向制定機關、起草單位通報本地區、本部門合法性審核情況和存在的問題,切實提高規范性文件質量。

 

問:司法部在組織貫徹落實《指導意見》方面有哪些具體措施?

 

答:考慮到建立健全職責清晰、審核嚴格、程序規范、權責一致、運行高效的行政規范性文件合法性審核機制,從執法的源頭上確保合法有效,對“維護國家法制統一、尊嚴、權威”,加快推進依法行政、建設法治政府,增強政府公信力和執行力具有重要意義。我們下一步,將做好以下幾個方面的工作:一是召開工作推進會,請工作做的較好的地方和部門介紹推廣有關經驗。二是開展業務培訓。適時組織對各地區、各部門有關業務部門負責同志進行培訓。三是加強指導監督。督促指導各地區各部門結合實際,制定建立健全規范性文件合法性審核機制的具體工作規則或者工作指南。四是開展法治政府建設督察。目前,全面推行行政規范性文件合法性審核機制建設工作已列入2019年法治政府建設督察任務�！　�