尹 飛：在法治軌道上加強行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理監(jiān)督
中央財經(jīng)大學教授、法學院院長 尹飛
《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》（以下簡稱《條例》）已經(jīng)國務院常務會議通過，并將于2021年4月1日起施行。《條例》充分貫徹了推進全面依法治國的時代要求，切實遵循依法行政的要求，及時總結(jié)“放管服”等改革實踐經(jīng)驗，全面建構(gòu)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理監(jiān)督制度體系。《條例》的頒布，對于依法加強行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督，健全國有資產(chǎn)管理體制，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要意義。
一、立足公有 切實落實上位法要求
國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有。國有資產(chǎn)是黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要經(jīng)濟基礎，完善的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系是實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。剛剛施行的民法典以十四個條文對國有資產(chǎn)的范圍、國家所有權(quán)的歸屬、行使主體、具體權(quán)能以及法律責任等進行了原則性規(guī)定，奠定了我國國有資產(chǎn)法律體系的基本框架。
作為全體人民共同的寶貴財富，國有資產(chǎn)的管理情況理應公開透明，尤其是應當向代表人民的人大報告并接受其監(jiān)督。2020年12月發(fā)布的《全國人民代表大會常務委員會關于加強國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》（以下簡稱《決定》）切實貫徹落實黨中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的決策部署，加強了人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，對國有資產(chǎn)管理提出了更為全面明晰的要求。其中明確將行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的配置和分布作為國有資產(chǎn)管理情況綜合報告的重點內(nèi)容；將行政事業(yè)性國有資產(chǎn)保障國家機關和事業(yè)單位節(jié)約高效履職，增強基本公共服務的可及性和公平性等情況作為全國人大常委會審議國有資產(chǎn)管理情況報告、開展國有資產(chǎn)監(jiān)督時的重點關注內(nèi)容。
《條例》依據(jù)上位法的規(guī)定，開宗明義對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的范圍以列舉加兜底的方式進行了界定，將其明確為行政單位、事業(yè)單位通過以下方式取得或者形成的資產(chǎn)：使用財政資金形成的資產(chǎn)，接受調(diào)撥或者劃轉(zhuǎn)、置換形成的資產(chǎn)，接受捐贈并確認為國有的資產(chǎn)以及其他國有資產(chǎn)。在此基礎上，《條例》遵循民法典和《決定》的基本精神和具體制度，及時總結(jié)改革成果，對實踐中成熟的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理制度，包括行政事業(yè)性國有資產(chǎn)范圍、管理體制機制、程序、職責等進行了全面規(guī)定，為行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理監(jiān)督提供了基本法律框架，切實體現(xiàn)了法治精神。
二、緊扣職權(quán) 完善管理體制
民法典規(guī)定，國有資產(chǎn)原則上由國務院代表國家行使所有權(quán)。但顯然，作為中央人民政府、最高權(quán)力機關執(zhí)行機關的國務院不可能直接支配、管理各類龐大的國有資產(chǎn)。這就需要建立一定的管理機制，將各類具體的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)交由具體單位直接支配并明確其管理權(quán)限，同時通過相應的行政管理體制，明確各級政府、各級政府的主管部門以及相關部門在國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督中的職責。
結(jié)合我國實踐，《條例》進一步明確了政府分級監(jiān)管、各部門及其所屬單位直接支配的管理體制，規(guī)定了各級政府、各部門、各單位各自的權(quán)限和職責，在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理上切實落實了上位法的要求。依據(jù)這一管理體制，各級政府的各部門及其所屬單位直接管理或者說支配具體行政事業(yè)性國有資產(chǎn)；而各級政府則著重加強監(jiān)管，其應當建立健全行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機制，加強對本級行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理，審查、批準重大行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理事項。
就各部門職責而言，《條例》規(guī)定：國務院財政部門負責制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度并負責組織實施和監(jiān)督檢查，牽頭編制行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況報告；國務院機關事務管理部門和有關機關事務管理部門會同有關部門依法依規(guī)履行相關中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理職責，制定中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理具體制度和辦法并組織實施，接受國務院財政部門的指導和監(jiān)督檢查；相關部門根據(jù)職責規(guī)定，按照集中統(tǒng)一、分類分級原則，加強中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，優(yōu)化管理手段，提高管理效率。作為國有資產(chǎn)的直接支配者，各部門所屬單位負責本單位行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的具體管理。各部門也應當根據(jù)職責負責本部門及其所屬單位國有資產(chǎn)管理工作，明確管理責任，指導、監(jiān)督所屬單位國有資產(chǎn)管理工作。
三、完善程序 規(guī)范產(chǎn)權(quán)行使
根據(jù)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)保障國家機關和事業(yè)單位節(jié)約高效履職的要求，《條例》結(jié)合資產(chǎn)配置、使用和處置全流程對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理、使用的條件和程序作了明確規(guī)定。
就資產(chǎn)配置來說，要求根據(jù)依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要，結(jié)合資產(chǎn)存量、資產(chǎn)配置標準、績效目標和財政承受能力配置資產(chǎn)，合理選擇資產(chǎn)配置方式；應當優(yōu)先通過調(diào)劑方式配置資產(chǎn)；縣級以上人民政府及其有關部門應當建立健全國有資產(chǎn)共享共用機制，采取措施引導和鼓勵國有資產(chǎn)共享共用，統(tǒng)籌規(guī)劃有效推進國有資產(chǎn)共享共用工作；嚴格按照預算管理規(guī)定和財政部門批復的預算配置資產(chǎn)。
就資產(chǎn)使用而言，行政單位國有資產(chǎn)應當用于本單位履行職能的需要，事業(yè)單位國有資產(chǎn)應當用于保障事業(yè)發(fā)展、提供公共服務；尤其是明確要求，除法律另有規(guī)定外，行政單位不得以任何形式將國有資產(chǎn)用于對外投資或者設立營利性組織；對事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資也進行了明確的規(guī)范。
就資產(chǎn)處置而言，明確要求各部門及其所屬單位應當根據(jù)履行職能、事業(yè)發(fā)展需要和資產(chǎn)使用狀況，經(jīng)集體決策和履行審批程序，依據(jù)處置事項批復等相關文件及時進行處置，并對罰沒資產(chǎn)的處置、資產(chǎn)評估前置、應當報廢報損資產(chǎn)等進行了規(guī)定。
《條例》還分別對資產(chǎn)配置的預算管理、行政單位和事業(yè)單位出租和處置收入的管理、決算和績效管理要求等進行了規(guī)定。這些規(guī)范，對于進一步明確相關權(quán)限、規(guī)范相關程序提供了清晰的指引。
四、夯實責任 建構(gòu)監(jiān)督體系
對于公權(quán)力而言，“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督”，職權(quán)也就意味著職責，理應受到監(jiān)督。尤其是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)直接服務于國家機關和事業(yè)單位履職和基本公共服務的提供，故而，其行使或者說管理必須受到嚴密的監(jiān)督。依據(jù)《決定》及相關法律的要求，《條例》構(gòu)建了涵蓋基礎管理、資產(chǎn)報告制度、監(jiān)督機制和法律責任在內(nèi)的嚴密的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。
基礎管理重在為相關監(jiān)督提供扎實的基礎保障。《條例》明確要求各部門及其所屬單位應當按照國家規(guī)定設置行政事業(yè)性國有資產(chǎn)臺賬，依照國家統(tǒng)一的會計制度進行會計核算，不得形成賬外資產(chǎn)；應當定期或者不定期對資產(chǎn)進行盤點、對賬，做到賬實相符和賬賬相符；應當依法進行資產(chǎn)清查，在資產(chǎn)清查中發(fā)現(xiàn)賬實不符、賬賬不符的，應當查明原因予以說明。
資產(chǎn)報告制度旨在主動接受監(jiān)督。《條例》要求建立行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況報告制度，國務院向全國人民代表大會常務委員會報告全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況，縣級以上地方人民政府按照規(guī)定向本級人民代表大會常務委員會報告行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況；縣級以上地方人民政府財政部門應當每年匯總本級和下級行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況，報送本級政府和上一級政府財政部門；行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況按照國家有關規(guī)定向社會公開。
《條例》建構(gòu)了內(nèi)外并進、縱橫統(tǒng)一的監(jiān)督機制：在行政機關與權(quán)力機關之間，各級人民政府應當接受本級人民代表大會及其常務委員會對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督，組織其審議提出的整改要求，并向其報告整改情況。在上下級人民政府之間，縣級以上人民政府對下級政府的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況進行監(jiān)督；下級政府應當組織落實上一級政府提出的監(jiān)管要求，并向上一級政府報告落實情況。在人民政府各部門之間，財政部門應當對本級各部門及其所屬單位行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況進行監(jiān)督檢查，依法向社會公開檢查結(jié)果；審計部門依法對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況進行審計監(jiān)督。在部門與所屬單位之間，各部門根據(jù)職責對本行業(yè)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理依法進行監(jiān)督，各部門所屬單位應當制定行政事業(yè)性國有資產(chǎn)內(nèi)部控制制度，防控行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理風險。
“失責必追究”。結(jié)合各項強制性規(guī)定，《條例》還專設法律責任一章，對各類違法行為進行了詳細列舉，并設置了相關處分等行政責任；對違反預算管理規(guī)定的行為，依照預算法及其實施條例、《財政違法行為處罰處分條例》等法律、行政法規(guī)追究責任。各部門及其所屬單位的工作人員在國有資產(chǎn)管理工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊或者有浪費國有資產(chǎn)等違法違規(guī)行為的，由有關部門依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
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