專家解讀 | 曹鎏：《土地管理法實施條例》全面修訂 開啟土地監督檢查新時代
中國政法大學法治政府研究院教授、國家監察與反腐敗研究中心執行主任 曹鎏
2020年初生效的《土地管理法》修正案在回應新時代對土地管理制度的新要求方面，特別是在充分總結農村土地制度改革試點成功經驗的回應性方面，有很多創新和突破。作為配套法規，新修訂的《土地管理法實施條例》全面落實法律修正案的制度調整及更新，其中第五章監督檢查部分，亮點突出，從原條例三條增加為七條，由單一監督檢查維度轉為以督察、檢查、失信懲戒為核心的監督體系，這一優化升級對于切實發揮土地監督檢查制度的預期功能并提升其效能性，意義重大。突出體現在以下四個方面：
一、監督檢查全面納入法治軌道
行政監督檢查作為當前行政機關履行事中事后監管職能的主要方式，對于實現風險治理，建構公法秩序，維護公共利益，具有至關重要的作用。從提升行政監管效能性并確保持續性和全覆蓋的目標來看，提升行政檢查的法治化水平，確保行政檢查活動在法治軌道上運行是基本前提。但我國尚未出臺統一的行政檢查法，行政檢查方式由各單行法分散規定。行政監督檢查作為土地管理領域中核心的執法方式，對其進行有效規制，是原條例監督檢查章節的核心內容。法治政府建設持續推進過程中，一方面，與法治政府建設目標相適應的嚴格規范公正文明執法的總體要求不斷提升；另一方面，隨著“放管服”改革的不斷深化，提升監管的規范化、效能性、持續性，實現全覆蓋、無漏洞，確保監管“接得住”，無疑需要以強化行政監督檢查為突破口。
因此，為適應法治政府建設的現實需要，新條例在監督檢查部分對原條例作了全面修改，在規范執法方面作出一系列規定。第四十七條明確規定土地監督檢查人員必須具有行政執法證，這是對行政監督檢查明確為行政執法方式的強化，自然就要適用于國家對行政執法人員持證執法的基本要求；第四十八條明確了主管部門（自然資源主管部門和農業農村主管部門）有權實施的監督檢查措施的種類，即對原條例五項措施整合基礎上，將原條例第四項改為涉嫌土地違法的單位或者個人，在調查期間暫停辦理有關土地審批、登記手續，強化了停辦的臨時性特點，將“責令違法嫌疑人在調查期間不得變賣、轉移與案件有關的財物”修改為“對可能被轉移、銷毀、隱匿或者篡改的文件、資料予以封存，責令涉嫌土地違法的單位或者個人在調查期間不得變賣、轉移與案件有關的財物”。同時，與新《土地管理法》相銜接，增加新法第六十八條規定的其他監督檢查措施作為第六項措施。
二、進一步細化土地督察法治保障
為了有效解決土地管理中地方政府違法高發多發的問題，2006年，我國正式確立土地督察制度，專門對省、自治區、直轄市及國務院確定的城市人民政府進行土地督察。作為行政系統內的專門監督機制，多年來，土地督察在監督地方政府依法管地用地、維護土地管理秩序等方面發揮了重要作用，效果顯著。為了夯實改革成效，新《土地管理法》在總則中增加第六條，專門對土地督察制度作出原則性規定，實現了我國土地督察制度的法律化，這也意味著土地督察制度正式進入法治軌道，這對于督察制度的法治化推進無疑具有里程碑意義。為了全方位構建督察制度，實現對督察制度運行全要素的構造，新條例專門增加四十四條、四十五條和四十六條共三個條款，以解決新法確立的督察制度具體化問題。其中四十四條關涉土地督察的范圍，并采用列舉和概括相結合的方式，將耕地保護情況，土地節約集約利用情況，國土空間規劃編制和實施情況，國家有關土地管理重大決策落實情況，土地管理法律、行政法規執行情況以及其他土地利用和土地管理情況明確納入其中。第四十五條對土地督察過程中相關單位和個人的支持、配合義務作出明確規定。第四十六條專門解決督察方式及其法律效力問題，通過明確督察建議書的適用條件及其整改效力，特別是對有關責任人的責任處理建議等方面，以解決督察的剛性約束力問題，這對于強化督察的震懾力和警示作用無疑具有對癥下藥的基礎性作用。
三、著力解決行政處罰不作為問題
法治建設發展的不同時期需要解決的法治難題亦有所不同。實踐中，行政執法懶政、不作為、慢作為、選擇性作為、執法不公等問題已經凸顯。為防止自然資源主管部門出現處罰不作為問題，新《土地管理法》第七十三條專門圍繞行政處罰不作為的監督保障問題作出規定，即基于憲法所賦予上級行政機關對下級行政機關的監督權，對于有關自然資源主管部門應處罰而未處罰的，上級機關有權責令其處罰或者直接給予處罰，但同時要追究相關負責人的法律責任，以實現單位責任和個人責任的有機統一。為明確個人責任的追責主體，新條例第四十九條明確規定，因處罰不作為而實施的處分應由該上級機關或者被處分人員所在的任免機關、單位依法作出。
四、豐富土地監管方式，不斷提升效能
按照法治政府建設的基本要求，為提升監管的有效性，行政機關應當不斷探索新型監管方式，以滿足行政管理與時俱進的客觀需要。近年來，隨著我國信用社會體系的不斷發展，通過失信懲戒方式實施的信用監管，已經成為一種重要的執法方式被普遍使用。鑒于尚未有明確的法律規定，包括黑名單等失信懲戒方式存在一定程度的法治脫軌問題。新條例第五十條明確要求自然資源主管部門會同有關部門建立信用監管、動態巡查等機制，并特別強調要做到依法實施懲戒，并依法公開相關信息。這一規定既實現了土地管理領域新型監管方式的創新，又明確了法治紅線，對于確保執法方式創新且在法治軌道上運行至關重要。一方面，該條款明確了自然資源主管部門有義務不斷探索新型監管方式，特別是負有建立信用監管、動態巡查機制的職權職責，同時將依法明確為基本原則，這里的依法懲戒，強調涉及行政處罰法在內的相關懲戒法律法規作為法定依據且不得僭越的基本要求，同時也包括政府信息公開條例以及相關公開法律法規的要求，以確保依法公開，防止出現過度公開、非法公開等侵害公民、法人、其他組織合法權益等違法情形。
在全面規范和強化監督檢查的同時，新條例根據經濟社會發展和土地執法實踐經驗總結，加大了對破壞耕地、非法占地、非法轉讓土地、拒不履行土地復墾義務等違法行為的處罰力度，增加了對耕地“非糧化”的處罰規定。通過監督檢查的風險預防和處罰力度加大的懲戒震懾相結合的系統思維治理，相信必將對保障土地管理秩序發揮重要作用。
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