財(cái)政部門(mén)適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度培育新質(zhì)生產(chǎn)力的實(shí)踐與發(fā)展

（作者：北京市昌平區(qū)財(cái)政局公平競(jìng)爭(zhēng)審查調(diào)研組

王淑紅 蘇青 劉強(qiáng) 王道菊 黃晉）

習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)指出，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點(diǎn)。在當(dāng)前全球化競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的背景下，培育新質(zhì)生產(chǎn)力、塑造高質(zhì)量發(fā)展新優(yōu)勢(shì)已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心任務(wù)。新質(zhì)生產(chǎn)力是以科技創(chuàng)新為核心驅(qū)動(dòng)，通過(guò)技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級(jí)形成的新型生產(chǎn)力形態(tài)，其核心在于打破傳統(tǒng)路徑依賴(lài)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激發(fā)創(chuàng)新活力。它契合新發(fā)展理念，代表了生產(chǎn)力發(fā)展的先進(jìn)方向，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)與可持續(xù)增長(zhǎng)的關(guān)鍵力量。

然而，我國(guó)市場(chǎng)建設(shè)領(lǐng)域仍存在一些亟待解決的深層次問(wèn)題，不利于培育和發(fā)展以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為核心的新質(zhì)生產(chǎn)力。地方保護(hù)主義和市場(chǎng)分割現(xiàn)象屢禁不止，要素市場(chǎng)發(fā)育程度相對(duì)不足，市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性仍需進(jìn)一步提升。這些問(wèn)題對(duì)培育新質(zhì)生產(chǎn)力形成了一定制約，主要表現(xiàn)為行政性干預(yù)行為對(duì)要素自由流動(dòng)和市場(chǎng)主體創(chuàng)新能力的掣肘，尤其是地方保護(hù)、行業(yè)壁壘以及歧視性政策等問(wèn)題依然突出。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為一項(xiàng)關(guān)鍵制度工具，通過(guò)有效約束政府“有形之手”，能夠有力破除市場(chǎng)分割和地方保護(hù)，降低制度性交易成本，強(qiáng)化市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)推動(dòng)公共服務(wù)質(zhì)量提升和創(chuàng)新活力釋放。這一制度的實(shí)施，將為新質(zhì)生產(chǎn)力的培育營(yíng)造更加公平、高效、開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。自2016年6月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)）以來(lái)，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度逐步完善。在2016年至2018年間，我國(guó)公平審查制度建立并初步實(shí)施，確立了“4項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、18不得”的審查框架；在2019年至2021年間，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)一步推進(jìn)和完善，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度禁止的18類(lèi)行為細(xì)化為55種情形，同期還通過(guò)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》以進(jìn)一步推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制完善；2022年至今，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)入深化實(shí)施階段，《反壟斷法》進(jìn)行了修訂，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度上升為法律層面的事前規(guī)制工具，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》隨后于2024年6月通過(guò)，以進(jìn)一步規(guī)范審查工作，推動(dòng)制度法治化，為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)提供制度保障。

為全面落實(shí)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，各地財(cái)政部門(mén)積極建立健全審查機(jī)制，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查全面融入法治建設(shè)體系。多地財(cái)政部門(mén)將涉財(cái)政事項(xiàng)政策措施從制定到實(shí)施的全流程納入競(jìng)爭(zhēng)中性審查框架，以法治化手段打破行政性壟斷的隱形壁壘，尤其是在政府采購(gòu)、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收優(yōu)惠、政府投資基金以及PPP項(xiàng)目等關(guān)鍵領(lǐng)域，創(chuàng)新性地建立預(yù)警機(jī)制，對(duì)可能扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策條款實(shí)施分類(lèi)分級(jí)管理。這些審查機(jī)制有效提升了政策措施制定的透明度和科學(xué)性，為營(yíng)造公平、高效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境提供了有力保障。

財(cái)政部門(mén)強(qiáng)化實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有助于發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系。一是實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度能夠通過(guò)清理和規(guī)范妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，為新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)I造了更加公平、透明、可預(yù)期的政策環(huán)境。這種環(huán)境有助于打破行政性壟斷和市場(chǎng)壁壘，保障各類(lèi)市場(chǎng)主體平等獲取創(chuàng)新資源，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力和動(dòng)力。二是實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度能夠促進(jìn)創(chuàng)新要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度通過(guò)破除地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，使得技術(shù)、人才、資金等創(chuàng)新要素能夠更加順暢地流向新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域，為新技術(shù)的研發(fā)、新產(chǎn)業(yè)的培育和新模式的探索提供了充足的要素支持。三是實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有助于構(gòu)建更加完善的產(chǎn)業(yè)鏈條，并通過(guò)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的協(xié)同發(fā)展和創(chuàng)新，提高產(chǎn)業(yè)鏈的整體效率和競(jìng)爭(zhēng)力，為新質(zhì)生產(chǎn)力的培育和發(fā)展提供有力支撐。

當(dāng)前，財(cái)政部門(mén)適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度仍面臨一定的挑戰(zhàn)。首先，各地財(cái)政部門(mén)對(duì)涉財(cái)政事項(xiàng)政策措施的“自我審查”存在差異化審查結(jié)果，這影響了公平競(jìng)爭(zhēng)審查規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。其次，地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系給各地涉財(cái)政事項(xiàng)政策措施的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作帶來(lái)了一定的影響。第三，部分?jǐn)M出臺(tái)的涉財(cái)政事項(xiàng)政策措施的立法依據(jù)位階仍然不高，缺乏法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定等高位階法律文件作為依據(jù)。第四，部分地區(qū)財(cái)政部門(mén)在擬出臺(tái)政策措施起草說(shuō)明中未對(duì)重要條款作詳細(xì)說(shuō)明和特別解釋?zhuān)�缺乏必要性和可行性分析等。第五，一些地方�?cái)政部門(mén)在絕大多數(shù)制發(fā)的政策措施中也沒(méi)有對(duì)實(shí)施期限給予明確規(guī)定，缺乏動(dòng)態(tài)管理和實(shí)施效果評(píng)估等科學(xué)化分析程序。

有鑒于此，有必要從以下五個(gè)方面進(jìn)一步完善我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，因地制宜促進(jìn)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力：

一是加快統(tǒng)一公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)。公平競(jìng)爭(zhēng)制度是實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化的重要保障。當(dāng)前，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例實(shí)施辦法》已正式施行，這為我國(guó)保護(hù)和促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。下一步有必要加快制定《公平競(jìng)爭(zhēng)審查指引》，補(bǔ)強(qiáng)“自我審查”機(jī)制的不足，并結(jié)合公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)和各地落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的情況，補(bǔ)充公平競(jìng)爭(zhēng)審查違法案例，完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外情形適用場(chǎng)景，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，從而更好地培育新質(zhì)生產(chǎn)力、防止排除限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施出臺(tái)。

二是進(jìn)一步捋順地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。首先，強(qiáng)化地方政府競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展模式下的產(chǎn)業(yè)、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，努力消除全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的人為障礙。其次，強(qiáng)調(diào)以公平、合理和無(wú)歧視為原則制定產(chǎn)業(yè)政策，明確產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、使用條件、范圍和實(shí)現(xiàn)效果，以普惠代替特惠，維護(hù)公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。第三，突出全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)下產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)家主導(dǎo)作用，地方產(chǎn)業(yè)政策服務(wù)于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，地方產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)同。

三是完善擬出臺(tái)涉財(cái)政事項(xiàng)政策措施的立法依據(jù)。首先，完善擬出臺(tái)涉財(cái)事項(xiàng)政策措施的立法依據(jù)，才能保證政策措施出臺(tái)于法有據(jù)。各地財(cái)政部門(mén)應(yīng)審慎考慮市場(chǎng)與政府的邊界，處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系，將有限的財(cái)政資源投入到基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高等教育、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域，從而更好發(fā)揮政府作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。其次，加快促進(jìn)擬出臺(tái)的涉財(cái)政事項(xiàng)政策措施與行業(yè)法律等銜接。例如，在教育領(lǐng)域，應(yīng)注意與《教育法》等上位法律的銜接；在科研支持領(lǐng)域，應(yīng)注意與《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》等上位法律的銜接；在老舊城區(qū)改造領(lǐng)域，擬出臺(tái)政策措施應(yīng)注意與《城市房地產(chǎn)管理法》等上位法律的銜接；涉及中小企業(yè)促進(jìn)的，擬出臺(tái)的涉財(cái)政事項(xiàng)的政策措施應(yīng)當(dāng)注意與《中小企業(yè)促進(jìn)法》等法律和地方性法規(guī)的銜接。第三，積極推動(dòng)地方層面立法工作。考慮到在當(dāng)前快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，各地區(qū)在城市綜合治理、民生保障等方面還缺乏一些具體制度，有必要結(jié)合涉財(cái)政事項(xiàng)政策措施公平競(jìng)爭(zhēng)審查中發(fā)現(xiàn)的情況推進(jìn)各地區(qū)地方法規(guī)制定和完善的各項(xiàng)工作，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供法治支撐和保障。

四是進(jìn)一步詳細(xì)說(shuō)明和解釋政策措施的重要條款。建議在擬議政策措施的起草說(shuō)明中詳細(xì)解釋重要條款，特別是那些在相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)影響或者可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的重要條款，能夠使各起草單位拉緊增進(jìn)社會(huì)總福祉但不以犧牲公平競(jìng)爭(zhēng)為代價(jià)這根弦，從而避免出現(xiàn)政府部門(mén)不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)而扭曲競(jìng)爭(zhēng)的可能性。

五是明確規(guī)定涉財(cái)政事項(xiàng)政策措施的實(shí)施期限。與法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定相比，涉財(cái)事項(xiàng)政策措施存在一定的技術(shù)性、專(zhuān)事專(zhuān)辦等特點(diǎn)。階段性動(dòng)態(tài)調(diào)整應(yīng)當(dāng)成為完善該類(lèi)政策措施的當(dāng)然之舉。為此，有必要明確涉財(cái)政事項(xiàng)政策措施的實(shí)施期限并通過(guò)評(píng)估以動(dòng)態(tài)調(diào)整，保證該類(lèi)政策措施的先進(jìn)性和時(shí)效性以強(qiáng)化其實(shí)施效果。