解讀丨認真貫徹實施《政府投資條例》 努力提高政府投資管理法治化水平
國務(wù)院近日頒布《政府投資條例》(以下簡稱條例)，這是關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，是固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域法治建設(shè)取得的重大進展，標志著這一領(lǐng)域法律制度建設(shè)完整框架的形成。
條例的頒布實施是推進政府投資管理法治化的重大成果
改革開放以來，我國對投資管理體制進行了重大改革，國務(wù)院于2004年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，將固定資產(chǎn)投資劃分為政府投資和企業(yè)投資兩個領(lǐng)域并實行不同的管理制度。根據(jù)《決定》要求，國務(wù)院投資主管部門以及相關(guān)部門制定了許多改革措施和相關(guān)管理規(guī)定，積累了管理經(jīng)驗，為立法提供了實踐基礎(chǔ)。黨的十八大以來，特別是2014年黨的十八屆四中全會做出全面推進依法治國若干重大問題的決定以后，國家加快了在固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域的法治建設(shè)速度。
2016年，《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》(以下簡稱《核準備案條例》)制定出臺。《核準備案條例》明確了政府對企業(yè)投資一律不再實行審批制，而是實行核準制和備案制。對企業(yè)投資的核準制適用于重大項目和限制類項目，對其他項目則均實行備案制。《核準備案條例》比較全面地體現(xiàn)了企業(yè)投資的市場屬性和市場運行原則，為在固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域充分發(fā)揮市場配置資源的作用提供了法律保障，也為在制度上明確劃分政府投資與企業(yè)投資提供了重要依據(jù)。
按照《決定》要求，國務(wù)院投資主管部門發(fā)布了一系列政府投資的管理規(guī)定，政府投資項目管理的規(guī)范度有所提高，但是加強政府投資領(lǐng)域的法治建設(shè)仍然是不可或缺的重要方面。條例的制定和頒布，使企業(yè)投資和政府投資領(lǐng)域的法治化建設(shè)最終確立完成。
條例確立了政府投資管理的基本制度框架
條例在制度框架設(shè)計上有兩大特點：一是政策導(dǎo)向明確和實踐基礎(chǔ)充分。條例充分體現(xiàn)了新發(fā)展理念的要求，體現(xiàn)了投融資體制改革和實踐的最新成果。二是重在確立基本制度框架，沒有規(guī)定得過細、過死，為今后改革創(chuàng)新留出了空間。
關(guān)于政府投資的范圍，政府投資應(yīng)當限定和保持在特定范圍之內(nèi)，這是設(shè)計條例其他制度的前提和基礎(chǔ)。條例第三條規(guī)定了政府投資的范圍，即政府投資的領(lǐng)域包括社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理和公共安全等方面，以非經(jīng)營性項目為主。由于政府與市場的關(guān)系經(jīng)常變化，市場對政府投資的需求也不斷地更新，條例第三條第三款同時規(guī)定，政府投資的范圍應(yīng)當定期進行評估和調(diào)整。
關(guān)于政府投資的原則，條例第四條在決策、管理、評價和信息等方面，分別規(guī)定了科學決策、規(guī)范管理、注重績效和公開透明的原則。這為條例其他具體制度的設(shè)立和實施提供了基本遵循，所有政府投資活動都應(yīng)當置于上述原則之下。
根據(jù)上述基本原則，條例第五條明確規(guī)定了國家加強對政府投資資金的預(yù)算約束,這是政府投資與企業(yè)投資的重要區(qū)別點。企業(yè)投資的資金來源于經(jīng)營活動本身，約束比較單一，即經(jīng)濟上的投入與收益的關(guān)系。但是政府投資資金則是受預(yù)算的約束，政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉債籌措政府投資資金。
關(guān)于政府投資項目的決策，為確保政府投資科學決策，條例作了以下規(guī)定：一是明確了政府投資科學決策的主要依據(jù)，包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、財政規(guī)劃、相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)定、產(chǎn)業(yè)政策等。二是對政府投資項目要履行法定審批程序。條例第九條規(guī)定，采用直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，要編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計報請審批。此外，對重大的政府投資項目，還應(yīng)當履行中介服務(wù)機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風險評估等程序。
關(guān)于政府投資項目的實施，政府投資項目的實施，需要遵循與其他工程建設(shè)一樣的制度和做法，但是有一些政府投資項目實施中普遍存在的特殊和突出的問題，需要由條例做出規(guī)定：一是項目的建設(shè)施工問題。政府投資項目的建設(shè)地點、規(guī)模和內(nèi)容，應(yīng)當按照政府有關(guān)部門批準的文件實施，如果進行變更就應(yīng)當報請原審批部門審批。二是明確政府投資項目所需資金應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定確保到位，政府投資項目原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。
關(guān)于政府投資項目的監(jiān)督管理，為加強事中事后監(jiān)管，條例明確了投資主管部門和依法對政府投資項目負有監(jiān)督管理職責的其他部門應(yīng)當采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監(jiān)督檢查。項目單位應(yīng)當通過在投資項目在線審批監(jiān)管平臺如實報送政府投資項目開工建設(shè)、建設(shè)進度、竣工的基本信息。此外，條例還強化信息公開機制，規(guī)定政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監(jiān)督檢查的信息應(yīng)當依法公開。
深化投融資體制改革需要強化條例的貫徹實施
我國投融資體制改革已經(jīng)取得顯著成效，但仍需持續(xù)深化。2016年7月印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》明確提出，要完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)和帶動作用。條例是政府投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，也是落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》的重要制度建設(shè)成果。有關(guān)部門和地方應(yīng)當加強協(xié)調(diào)配合，形成合力，確保條例的規(guī)定得到貫徹落實。
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