上海社會(huì)科學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)研究室副主任 吳璟桉

日前，國務(wù)院公布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》共7章72條，涵蓋市場主體保護(hù)、市場環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障等，內(nèi)容非常豐富。《條例》出臺(tái)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。

一、《條例》出臺(tái)釋放了三大積極信號(hào)

《條例》出臺(tái)具有重要的實(shí)踐意義和立法價(jià)值，是新時(shí)代一次標(biāo)志性的立法探索。具體釋放了三個(gè)信號(hào)：

一是標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式從“要素投入驅(qū)動(dòng)”，向“市場高效運(yùn)行”加快升級(jí)。隨著中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，近年來許多城市出現(xiàn)制造業(yè)民工荒、人才爭奪大戰(zhàn)等現(xiàn)象。向“要素投入”要發(fā)展越來越難，向“資源配置”升級(jí)逐步成為發(fā)展方向共識(shí)。發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，可以讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流。這就需要營造良好的營商環(huán)境——讓有意愿、有能力的企業(yè)和個(gè)人無障礙的進(jìn)入市場、獲得資源，在各類市場主體的平等競爭中，脫穎而出并發(fā)展壯大。

二是標(biāo)志著我國制度建設(shè)思維從“跟隨學(xué)習(xí)型”向“創(chuàng)新引領(lǐng)型”探索升級(jí)。中國的改革開放，歷來注重學(xué)習(xí)借鑒西方市場經(jīng)濟(jì)成熟經(jīng)驗(yàn)。世界銀行有成熟的營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系。根據(jù)世行《2020營商環(huán)境報(bào)告》，在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中, 中國營商環(huán)境在去年由第78位大幅躍升至第46位基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步躍升至31位，連續(xù)兩年躋身營商環(huán)境改善排名前十。《條例》吸收了世界銀行營商環(huán)境評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，將企業(yè)開辦、登記財(cái)產(chǎn)、辦理破產(chǎn)等納入《條例》之中；同時(shí)又創(chuàng)新擴(kuò)展了融合線上線下服務(wù)、提升政務(wù)服務(wù)水平等大量具有中國特色的營商環(huán)境內(nèi)容，為全球營商環(huán)境優(yōu)化探索提供了新的框架示范。

三是標(biāo)志著我國營商環(huán)境規(guī)則從“實(shí)踐探索”向“立法規(guī)范”賦權(quán)升級(jí)。近年來，圍繞“放管服”工作部署，全國開展了一系列營商環(huán)境實(shí)踐探索，如打造全國政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管等。又如地方探索中，有上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革中的“證照分離”和“單一窗口”、浙江“最多跑一次”改革、江蘇的“不見面審批”等等。《條例》將近年來全國和地方已經(jīng)普遍實(shí)行的成熟經(jīng)驗(yàn)和有益探索進(jìn)行歸納提煉納入《條例》，對(duì)缺乏明確法律依據(jù)的做法，通過相關(guān)制度設(shè)計(jì)提供法律法規(guī)支撐，是結(jié)合本國國情、發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)、弘揚(yáng)首創(chuàng)精神的一項(xiàng)創(chuàng)舉，向世界彰顯了中國繼續(xù)大力推進(jìn)市場化改革的決心和力度。

二、《條例》出臺(tái)體現(xiàn)了三大發(fā)展思維

（一）市場思維。《條例》聚焦痛點(diǎn)堵點(diǎn)關(guān)鍵點(diǎn)問題，更加充分地發(fā)揮市場配置資源的決定性作用：一是破除市場準(zhǔn)入和市場退出障礙。《條例》要求進(jìn)一步優(yōu)化市場主體注銷辦理流程，精簡申請(qǐng)材料、壓縮辦理時(shí)間、降低注銷成本，推動(dòng)解決市場主體“退出難”問題。二是強(qiáng)調(diào)平等對(duì)待各類市場主體。《條例》明確，國家依法保護(hù)各類市場主體在使用要素、享受支持政策、參與招標(biāo)投標(biāo)和政府采購等方面的平等待遇。三是聚焦落實(shí)減稅降費(fèi)政策。《條例》明確，各地區(qū)、各部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)國家各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策，保障減稅降費(fèi)政策全面、及時(shí)惠及市場主體，并對(duì)設(shè)立涉企收費(fèi)作出嚴(yán)格限制，切實(shí)降低市場主體經(jīng)營成本。四是解決“融資難、融資貴”問題。《條例》明確，鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)民營企業(yè)和中小企業(yè)支持力度，降低民營企業(yè)和中小企業(yè)融資綜合成本，不得對(duì)民營企業(yè)和中小企業(yè)設(shè)置歧視性要求。

(二)法治思維。法治是最好的營商環(huán)境，要在法治框架內(nèi)調(diào)整各類市場主體的利益關(guān)系：一是明確最大限度減少政府對(duì)市場的直接干預(yù)。如《條例》規(guī)定進(jìn)一步精簡行政許可和審批，對(duì)確需保留的許可、證明等事項(xiàng)推行告知承諾制，嚴(yán)控新設(shè)行政許可。二是明確各類主體的行為邊界。如《條例》規(guī)定各地區(qū)、各部門不得另行制定市場準(zhǔn)入性質(zhì)的負(fù)面清單。行政機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位、主管的社會(huì)組織及其舉辦的企業(yè)，原則上不得開展與本機(jī)關(guān)所負(fù)責(zé)行政審批相關(guān)的中介服務(wù)。三是提供穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境。《條例》規(guī)定，制定出臺(tái)法規(guī)政策應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際為市場主體留出必要的適應(yīng)調(diào)整期，并加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理把握出臺(tái)節(jié)奏、全面評(píng)估政策效果，避免因政策疊加或相互不協(xié)調(diào)對(duì)市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)造成不利影響。四是為市場主體提供全方位保護(hù)。《條例》提出，依法保護(hù)市場主體經(jīng)營自主權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益，保護(hù)企業(yè)經(jīng)營者人身和財(cái)產(chǎn)安全。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制市場主體參加評(píng)比、達(dá)標(biāo)、表彰、培訓(xùn)、考核、考試等活動(dòng)，不得借此向市場主體收費(fèi)或者變相收費(fèi)。

（三）民本思維。《條例》以人民為中心謀劃改革，讓人民群眾進(jìn)一步增強(qiáng)獲得感、幸福感、安全感：一是推進(jìn)馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦。《條例》明確政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)推行當(dāng)場辦結(jié)、一次辦結(jié)、限時(shí)辦結(jié)的服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)集中辦理、就近辦理、網(wǎng)上辦理、異地可辦。二是推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域服務(wù)便利化。《條例》對(duì)標(biāo)國際一流標(biāo)準(zhǔn)，推廣國內(nèi)最佳實(shí)踐，對(duì)提升辦理建筑許可、跨境貿(mào)易、納稅、不動(dòng)產(chǎn)登記等與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)密切相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域政務(wù)服務(wù)便利化程度提出具體要求，為相關(guān)領(lǐng)域深化改革提供了目標(biāo)指引。三是推動(dòng)創(chuàng)新監(jiān)管方式。《條例》明確，除直接涉及公共安全和群眾生命健康等特殊行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域外，都要實(shí)行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管。推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。對(duì)新興產(chǎn)業(yè)實(shí)行包容審慎監(jiān)管。四是推動(dòng)規(guī)范執(zhí)法行為。《條例》明確，行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)依法慎重實(shí)施行政強(qiáng)制，減少對(duì)市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的影響，不得隨意采取要求市場主體普遍停產(chǎn)、停業(yè)的措施，避免執(zhí)法“一刀切”。

三、《條例》內(nèi)容具有五大核心亮點(diǎn)

《條例》內(nèi)容亮點(diǎn)紛呈，集中起來有五大類：

亮點(diǎn)一：與新興技術(shù)相結(jié)合。《條例》中多處強(qiáng)調(diào)利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，提高政府服務(wù)與管理水平。如，《條例》提出加快建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，原則上全國范圍內(nèi)所有政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)全納入該平臺(tái)“一網(wǎng)通辦”。又如，《條例》規(guī)定依托國家統(tǒng)一在線監(jiān)管系統(tǒng)，推行非現(xiàn)場監(jiān)管模式，提升監(jiān)管精準(zhǔn)化、智能化水平等。

亮點(diǎn)二：與制度創(chuàng)新相結(jié)合。《條例》不僅是對(duì)過去相關(guān)政策、經(jīng)驗(yàn)的進(jìn)一步強(qiáng)化或落實(shí)，而且提出了許多創(chuàng)新的制度條款。如，《條例》提出，通過整合實(shí)施行政許可的方式，優(yōu)化審批服務(wù)。又如，《條例》提出創(chuàng)新和完善信用監(jiān)管，強(qiáng)化信用監(jiān)管的支撐保障，不斷提升信用監(jiān)管效能等。

亮點(diǎn)三：與評(píng)價(jià)追責(zé)相結(jié)合。《條例》不是倡導(dǎo)性的，而是具有法律強(qiáng)制性。如《條例》規(guī)定，國家建立和完善以市場主體和社會(huì)公眾滿意度為導(dǎo)向的營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系，發(fā)揮營商環(huán)境評(píng)價(jià)對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境的引領(lǐng)和督促作用。又如，《條例》明確對(duì)于政府和有關(guān)部門及其工作人員未履行優(yōu)化營商環(huán)境職責(zé)或者損害營商環(huán)境的，將依法依規(guī)追究責(zé)任。

亮點(diǎn)四：與社會(huì)共治相結(jié)合。《條例》堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會(huì)共治相結(jié)合的起草思路，不僅明確各級(jí)政府和相關(guān)部門的職責(zé)，而且注重發(fā)揮市場主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等各方面作用。如，《條例》要求政府及其有關(guān)部門構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，建立暢通有效的政企溝通機(jī)制、及時(shí)聽取市場主體的反映和訴求。又如，行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件的制定要充分聽取市場主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見等。

亮點(diǎn)五：與改革賦權(quán)相結(jié)合。《條例》明確，國家鼓勵(lì)和支持各地區(qū)、各部門結(jié)合實(shí)際情況，依法積極探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營商環(huán)境具體措施；對(duì)探索中出現(xiàn)失誤或者偏差，符合規(guī)定條件的，可以予以免責(zé)或者減輕責(zé)任，這就為各地區(qū)、各部門主動(dòng)對(duì)標(biāo)先進(jìn)、發(fā)揮首創(chuàng)精神提供了保障，有助于形成競相推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境的生動(dòng)局面。

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