專家解讀 | 潘 佳：推動生態保護補償法治建設邁向新征程
生態保護補償是經過實踐證明行之有效的中國特色的生態環境保護制度，生態保護補償制度是生態文明體系的重要組成部分。習近平總書記指出：“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。”為鞏固生態保護補償的政策成效，適應新時代的新發展要求，國務院于2024年4月全文公布了《生態保護補償條例》（以下簡稱《條例》），《條例》將于2024年6月1日起施行。《條例》不僅是專門規范生態保護補償活動的行政法規，也是加強生態保護補償工作的關鍵舉措，對于調動各方參與生態保護積極性和不斷改善生態環境具有重要意義。
一、提升生態保護補償工作的規范化和法治化
《條例》的通過，將有效提升生態保護補償工作的規范化和法治化。生態保護補償是一場長期實施廣泛覆蓋的系統工程。我國生態保護補償制度實踐，已經覆蓋31個省、自治區、直轄市以及新疆生產建設兵團。經過多年的探索和實踐，生態保護補償制度體系基本建立。國家財政對重要生態系統、生態功能重要區域的補助機制逐步完善，區域間合作建立的生態保護補償機制穩步擴展，市場化、多元化生態保護補償機制建設取得新的成效。《條例》的出臺，使得各類補償活動中的部門職責和相關方權利義務關系更加清晰，特別是財政縱向補償制度、地區間橫向補償制度和市場機制補償制度的規定，為生態保護補償工作持續開展夯實法治化依據。
我國各地區和有關部門通過多年的實踐，在推進生態保護補償工作中取得了積極成效。《條例》的頒布，將生態保護工作中提煉的重要原則和方法在立法和規范層面予以固化，有助于提升生態保護補償的法治化水平，推進生態保護補償機制建設進一步規范化。我國的生態保護補償成就本身就是全球可持續發展的重要組成部分，中國特色生態保護補償制度的形成，為各國提供了中國智慧和中國方案，以實際行動為共鑄人類命運共同體作出應有貢獻。
二、確立覆蓋全面、重點突出的生態保護補償規則體系
《條例》充分吸收生態保護補償實踐成果，在積極貫徹上位法的前提下，搭建了涵蓋財政縱向補償、地區間橫向補償、市場機制補償等重要領域在內的全覆蓋的生態保護補償規則框架。
經過多年發展，我國生態保護補償制度實施效果成效顯著。一是國家財政補助資金的額度不斷增加，自然生態系統的保護水平不斷提升。二是地區間生態保護補償合作網絡織密織牢。三是市場化、多元化生態保護補償市場體系初步構建。《條例》在制度構建上充分借鑒實踐經驗和上位法要求。第二章財政縱向補償旨在穩定中央財政轉移支付這一最強有力的資金來源機制，保障生態保護者預期。第三章地區間橫向補償著眼于穩定并拓展不同區域的政府間生態保護補償資金轉移，促進區域合作與協調發展。第四章市場機制補償規定的重點在于，通過政府搭建統一的市場化交易平臺、完善規則、健全市場化環境來促進多元主體發展和生態產品價值實現。
在具體規則展開時，《條例》強化對生態功能重要區域和重要生態環境要素的轉移支付支持力度，健全了以國家公園為主體的自然保護地生態保護補償機制。《條例》綜合生態保護現狀、成本、保護成效及財政狀況等因素，建立橫向生態保護補償，并為完善市場化、多元化生態保護補償機制創設積極條件。目前，多層次的生態保護補償立法體系已經形成。生態保護補償制度體系以《環境保護法》中生態保護補償基本制度為統領，以自然資源專門法中的生態保護補償規范為補充，以《條例》為專門指導，以地方性法規、地方政府規章為重要補充。
三、充分調動生態保護補償相關主體的積極性
生態保護補償是一套激勵制度，充分調動各方參與生態保護補償的積極性是《條例》的重要目標。《條例》各章的制度設計，均從本土國情出發，采取主動、積極的方法，幫助相關主體更好履行生態保護補償法定和約定義務。生態保護補償專門立法尤其突出對公法義務履行的激勵，這是依靠約束性的激勵機制保證生態環境目標實現的必然選擇。公法義務是剛性的制度保障，為生態保護補償目標達成提供后盾。《條例》同時激勵不同主體履行生態保護公法義務和經濟補償公法義務。生態保護公法義務，確立了生態保護者責任，督促政府開展有助于生態環境改善的管理活動，督促生態保護者個體履行生態保護義務。經濟補償公法義務的設定，促使生態受益者按照國家和地方規定支付補償資金，驅使其完成生態保護公法義務，實現良性互動。
雙向激勵模式下，《條例》更強調助力生態保護者實施保護行為。生態保護區域和個體，負有維系生態安全和提升生態環境質量的公法義務。補償支出公法義務即補償支出責任，一般是與財政事權匹配的支出，將給予補償資金確定為公法義務，有助于從根本上激勵生態保護者可持續的保護行為。確定旨在激勵生態保護行為的補償支出責任，是基于現實國情、區域發展水平構建的財政補助制度，激勵義務主體積極主動、更負責地履職。
四、以固根本和穩預期作為重要目標
《條例》通過第二章財政縱向補償、第三章地區間橫向補償、第四章市場機制補償，對央地和不同層級的生態保護補償事權和財權進行界分，實現了權力配置清晰。《條例》厘清了中央政府生態保護補償事權的法定范圍，規定各級政府對不同流域和區域的管理事權，明確央地生態保護補償的財權界分，為中央政府和地方政府充分實施重點縱向、橫向和市場機制補償確立了專門、系統、穩定的長效機制。
《條例》要求地區間橫向補償開展時，有關地方人民政府應當簽訂補償協議，并對協議內容、協議履行、協議爭議處理和續簽逐一細化。這些規定，構建起完備的補償協議制度，將有效提升生態保護補償協議實踐的法治內涵，充分保障生態保護主體的合法權益，夯實地方政府的合作期待。橫向生態補償協議制度功在當代、利在千秋，有利于為穩固“綠色治理”夯實頂層設計，有利于穩定區域發展預期，推進區域協調發展。
五、傳承綠色發展理念和多元價值
《條例》全面詮釋了綠色發展理念。《條例》從總則到分則，多處體現出綠色發展。首先，于總則部分，第一條將“調動各方參與生態保護積極性，推動生態文明建設”作為立法目的之一。第二條規定“生態保護補償可以采取資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區、購買生態產品和服務等多種補償方式”。第三條立法原則規定“堅持中國共產黨的領導，堅持政府主導、社會參與和市場調節結合……。”第四條政府的義務要求“縣級以上人民政府……將生態保護補償工作納入國民經濟和社會發展規劃，構建穩定的生態保護補償資金投入機制……”于分則部分，專章規定了市場機制補償，設置五個條款，分別規定了市場機制、生態產品和服務購買、生態資源權益交易、生態產業發展、生態保護補償基金，為綠色發展搭建了廣闊的制度空間。
《條例》兼顧生態效益、經濟效益、社會效益的統一。《條例》第三條以“生態效益與經濟效益、社會效益相統一”作為基本原則之一。在分則各章補償制度設計時，均兼顧激勵生態保護行為和經濟補償行為，同時注重社會主體的參與。
可以說，《條例》一體化的兼顧生態效益、經濟效益、社會效益。確立和實施生態保護補償制度，平衡了生態保護者和受益者、生態保護地區和受益地區的利益關系，改善了區域生態環境，最終達到多元價值的共贏。堅持生態效益與經濟效益、社會效益相統一，最終是為滿足人民的需求，體現了以人民為中心的發展理念。堅持多個價值的統一，致力于滿足人民對于美好生活的需要，滿足人民對優美生態環境和美好生活的需求，以獲得感、幸福感、安全感滿足了人民向往美好生活的新時代需要。
（潘佳系北京物資學院法學院副院長）
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