專家解讀 | 靳樂山：我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法治化進(jìn)程的里程碑
我國(guó)自啟動(dòng)退耕還林工程，開始大規(guī)模生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目以來，到2005年黨的十六屆五中全會(huì)首次提出，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，再到2024年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，標(biāo)志我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法治化進(jìn)程取得重大進(jìn)展，使我國(guó)成為世界上第一個(gè)針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全面立法的國(guó)家。
《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》發(fā)布，是我國(guó)總結(jié)過去25年來生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、提煉生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有效做法、穩(wěn)定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償各方利益關(guān)系、明確各級(jí)政府和其他相關(guān)方生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)任的重要立法成果。
生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)八項(xiàng)制度之一，結(jié)束了沒有系統(tǒng)立法的歷史，各級(jí)政府財(cái)政縱向補(bǔ)償有了法律依據(jù)和責(zé)任，地區(qū)政府橫向補(bǔ)償有了法律框架和規(guī)范，市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償有了發(fā)展方向和空間。
與其他國(guó)家相比，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有四“最”：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度最大、領(lǐng)域最全、法治化進(jìn)程最快、對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)最顯著。
第一，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度最大
我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼度胙a(bǔ)償?shù)馁Y金占比大，資金投入量逐年增長(zhǎng)，這是我國(guó)政府貫徹環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策的體現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央層面補(bǔ)償資金規(guī)模由初期的幾十億元增長(zhǎng)到如今的近2000億元，地方層面的補(bǔ)償資金已達(dá)到年均近千億元的水平。在中央和地方的共同努力下，我國(guó)政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域的投入規(guī)模不斷增加，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域擴(kuò)展、范圍增加、標(biāo)準(zhǔn)提高。如此規(guī)模的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入力度，在世界上是絕無僅有的。
第二，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域最全
我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償從最早的森林補(bǔ)償開始，逐步擴(kuò)展到草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，到流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、水源區(qū)等水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、區(qū)域綜合補(bǔ)償（重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等）、海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、荒漠生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、水生生物資源養(yǎng)護(hù)補(bǔ)償，到目前，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償已經(jīng)覆蓋絕大多數(shù)重要生態(tài)環(huán)境要素。
第三，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法治化進(jìn)程最快
國(guó)際上雖然20世紀(jì)80年代就開始出現(xiàn)不少類似我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目，如法國(guó)的畢雷礦泉水水源地保護(hù)付費(fèi)項(xiàng)目、美國(guó)聯(lián)邦政府的休耕補(bǔ)償項(xiàng)目以及紐約市的水源地補(bǔ)償項(xiàng)目，但是各國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法進(jìn)程緩慢。目前世界上國(guó)家層面開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)纳贁?shù)幾個(gè)國(guó)家，都還沒有國(guó)家對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償或生態(tài)系統(tǒng)付費(fèi)的全面立法。哥斯達(dá)黎加在《森林法》中有森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l款，越南森林環(huán)境服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目只是針對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)，秘魯“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)分配法案”中央政府并不提供生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）也只是限于農(nóng)業(yè)部門。我國(guó)開始生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間雖然不長(zhǎng)，但是國(guó)務(wù)院通過的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》表明我國(guó)是世界上最早在國(guó)家層面對(duì)眾多領(lǐng)域開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法的國(guó)家。
第四，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)最顯著
我國(guó)近20多年在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面的大力、持續(xù)和全面的投入，對(duì)我國(guó)生態(tài)保護(hù)起到了積極的作用，一方面提高了全民生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，同時(shí)也貢獻(xiàn)于近年生態(tài)環(huán)境的改善。例如，我國(guó)自2003年開始實(shí)施退牧還草工程，2011年開始在全國(guó)8個(gè)省區(qū)開展的第一輪草原保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，到目前已經(jīng)正在13個(gè)省區(qū)實(shí)施的第三輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制，顯著提升了我國(guó)草地整體質(zhì)量，使我國(guó)從草原退化面積占總面積90%，轉(zhuǎn)變?yōu)橹脖换謴?fù)面積占總面積48%，草地綜合指標(biāo)蓋度增加5.26%，北方草地植被凈初級(jí)生產(chǎn)力增加9.2%。我國(guó)流域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升，2022年長(zhǎng)江干流水質(zhì)繼續(xù)保持在II類水以上，連續(xù)三年穩(wěn)定保持這一標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)較以前明顯提升。我國(guó)持續(xù)二十年以上的退耕還林、森林生態(tài)效益補(bǔ)償、天然林保護(hù)等重大工程項(xiàng)目和政策，使我國(guó)森林覆蓋率從二十世紀(jì)末的18%，提高到2022年的24%，在世界森林覆蓋率總體下降的大背景下，我國(guó)森林生態(tài)保護(hù)成效卓著。
�。ń鶚飞较抵袊�(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心執(zhí)行主任，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授）
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