專家解讀 | 王清軍：生態保護地區和受益地區合作共贏的法治保障
為貫徹落實黨的二十大關于完善生態保護補償制度的要求，國務院近日出臺了《生態保護補償條例》（以下簡稱《條例》），這是我國生態環境立法回應全面建設美麗中國的重大舉措，也是生態文明法治建設取得的又一項重要成果�！稐l例》關于地區間橫向生態保護補償的一系列制度規定，針對大國跨行政區域生態環境治理難題提供了中國方案、貢獻了中國智慧，這對于踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，促進不同區域協調發展，探索高水平保護與高質量發展同步推進，全面建設美麗中國都將產生積極而又深遠的影響。
一、我國橫向生態保護補償機制建設的實踐概況
（一）江河流域橫向生態保護補償機制建設快速發展
流域是以自然屬性為基礎，自然屬性與社會屬性結合的一種復雜生態系統。在地理學或者經濟學意義上，流域可以分為上下游、左右岸和干支流等地區。受制于區位差異、產業發展限制以及國家政策不同，流域上下游、左右岸和干支流地區經濟社會發展存在較大差異，迫切要求一定利益補償機制以解決利益失衡狀況。在上級政府及其職能部門組織協調之下，流域上下游、左右岸和干支流地區相關地方人民政府之間自主協商，建立了一個個利益衡平、發展協調、產業共謀與生態環境共建、共治和共享相結合的流域橫向生態保護補償機制。繼流域橫向生態保護補償“新安江模式”取得顯著生態效益、社會效益與經濟效益之后，在國家政策加持之下，長江黃河主要支流、赤水河、東江、灤河、酉水、淥水、滁河等跨20多個省界流域（河段）相繼建立橫向生態保護補償機制，有力推動了各個流域生態環境綜合治理以及不同地區綠色低碳發展。
（二）長江、黃河全流域橫向生態補償機制建設逐漸成型
長江、黃河是中華民族的母親河，具有特殊的政治定位和重要法律地位。國家高度重視長江、黃河流域橫向生態保護補償機制建設工作。在長江流域，2018年，國家財政部等頒發《中央財政促進長江經濟帶生態保護修復獎勵政策實施方案》，按照“早建早補、早建多補、多建多補”要求，對長江經濟帶11個省（市）之間建立橫向生態保護補償機制實施獎勵政策。2023年—2024年，湖北省分別與湖南省、江西省簽署長江流域（湘鄂段）橫向生態保護補償協議、長江流域（鄂贛段）橫向生態保護補償協議，標志著長江流域橫向生態保護機制建設正式進入新階段。在黃河流域，2020年，國家財政部等頒發《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，遵循“保護責任共擔、流域環境共治、生態效益共享”原則，圍繞促進黃河流域生態環境質量持續改善、推進水資源節約集約利用兩個核心，支持引導沿黃九�。▍^）各地區加快建立全流域橫向生態補償機制。2021年—2024年，山東河南先后簽署了黃河流域（豫魯段）橫向生態補償協議，推動黃河流域同心協力保護黃河生態環境的良好格局。
（三）重要生態要素以及重要生態功能區域橫向生態保護補償機制建設大膽創新
森林、濕地等重要生態要素以及重要生態功能區域在減緩氣候變化、控制水土流失和土地退化、保護生物多樣性以及實現人與自然和諧共處等方面發揮著不可替代的重要作用。森林、濕地等重要生態要素和重要生態功能區域橫向生態保護補償機制也在努力探索之中，極大促進了森林、濕地等重要生態要素以及重要生態功能區域的保護與開發利用。較為典型的主要有，2018年《重慶市實施橫向生態補償提高森林覆蓋率工作方案（試行）》，在明確全市森林覆蓋率指標基礎上，在森林覆蓋率達到標準區域與未達到標準區域之間建立自愿交易平臺，采用市場化手段或者補償協議方式實施橫向生態保護補償，極大提高了該市森林覆蓋率。
（四）重大引調水工程對口協作機制建設日臻成熟
重大引調水工程能夠為水資源短缺的受水區提供源源不斷的可靠水源，從而滿足他們生活用水、生態用水以及部分生產用水需求，在極大改善受水區區域生態環境的同時，也為他們經濟社會發展提供源源不斷動力和生態環境承載力。以南水北調對口協作機制為例，“十三五”以來，國家發展改革委等部門深入學習貫徹習近平總書記關于南水北調工作的重要論述，全面貫徹黨中央、國務院決策部署，積極推動京津兩市與鄂豫陜三省深入實施《丹江口庫區及上游地區對口協作工作方案》，緊緊圍繞保水質、強民生、促轉型這一主線，扎實推進南水北調中線工程水源地地區保護生態環境、推動產業升級和發展生態經濟、改善公共服務等。據統計，京津兩市累計安排協作資金約40億元左右，有力保障了“一庫清水永續北送”，南水北調對口協作機制建設取得明顯成效。
二、《條例》建立橫向生態保護補償機制的必要性
（一）有效協調區域發展以及全面建設美麗中國的制度保障
通過建立健全橫向生態保護補償機制，生態保護地區和受益地區，流域上下游、左右岸、干支流地區等不同區域之間實現了良性互動，前者獲得了一定的經濟利益回報，后者獲得了相應的優質生態產品，因為利益交換而使不同區域各自利益得到滿足，且使共同利益或者整體利益得以有效增進，客觀上能夠促進不同區域之間協調發展�！吨泄仓醒� 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確指出，不斷完善橫向生態保護補償機制，促進區域協調發展。同時，穩定的經濟利益回報就會持續性激勵生態保護地區、流域上游地區深入推進綠色低碳發展，全面提升生態環境質量，不斷增強生態系統服務功能，如此一來，美麗河湖、美麗山川、美麗鄉村就會相繼涌現，全面建成美麗中國自然水到渠成。《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》明確指出，深化橫向生態保護補償機制建設，為全面建成美麗中國提供堅實制度保障。
�。ǘ┯行ъ柟虣M向生態保護補償制度建設成果的內在要求
制度實踐層面，在流域橫向生態保護補償“新安江模式”引領下，各地蓬勃開展的實踐探索逐漸形成了以生態保護補償為抓手，以生態環境保護為根本，以優勢互補為基礎，以綠色發展為路徑，以體制機制建設為保障，以互利共贏為目標的制度新范式，有效破解了大國跨行政區域生態環境治理面臨的特有難題。在政策制度層面，我國相繼頒行《關于加快建立流域上下游橫向生態補償機制的指導意見》《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》《關于推進丹江口庫區及上游地區對口協作工作的通知》等，初步搭建了我國橫向生態保護補償制度框架體系。為鞏固現有橫向生態保護補償機制建設的重要成果，有必要全面系統總結橫向生態保護補償成熟經驗，將經過實踐驗證、行之有效的政策制度盡快上升為行政法規層面予以固化，盡快從“政策之治”轉向“法律之治”，才能有效保障各方預期利益，實現受益地區與生態保護地區之間的良性互動。
（三）主動回應橫向生態保護補償實踐面臨問題的客觀需要
實踐探索表明，橫向生態保護補償涉及到中央與地方在橫向生態保護補償領域的事權與支出責任劃分等重大議題；涉及到生態保護地區和受益地區或者流域上下游、左右岸、干支流地區的利益訴求差異以及信任合作脆弱等疑難問題；涉及到不同政府職能部門之間分工基礎之上的協作困難等議題，上述任一環節出現問題，就會導致橫向生態保護補償機制難以建立，業已建立的橫向生態保護補償機制難以有效運行。從解決實踐難點、痛點和堵點出發，迫切需讓橫向生態保護補償機制在法治軌道上有序運行，如此才能使橫向生態保護補償機制成為一個“有效激勵與有力約束相互結合”的組織法行為法機制，一種“地方利益與共同利益相互促進”的利益分配機制，一種“分配正義與矯正正義相互補充”的空間正義實現機制。
三、《條例》橫向生態保護補償制度規定的主要內容
（一）明確規定建立橫向生態保護補償機制的國家義務
《環境保護法》《森林法》《濕地保護法》《長江保護法》《黃河保護法》等國家法律針對建立橫向生態保護補償機制的國家義務先后均作出了規定，但總體上存在著體系化不足、指向性不明、可操作性不強等問題。《條例》在全面梳理國家法律規定基礎之上，明確提出建設橫向生態保護補償機制過程中存在著兩項國家義務，一是國家指導義務，二是國家鼓勵義務�！稐l例》還明確了國家義務履行的具體路徑。其中，國家指導義務有賴于國務院及其職能部門實施制度供給以及組織、協調等行政指導活動而得以履行；國家鼓勵義務可以通過中央財政轉移支付、通報表彰、項目優先安排等行政措施而得以履行。為了有效完成橫向生態保護補償機制建設目標進度，《條例》同時要求上級政府及其職能部門應當結合生態保護實際需要，提前介入，積極斡旋、居中協調，加快推動下級地方政府之間建立橫向生態保護補償機制。
（二）明確規定橫向生態保護補償機制的適用范圍
談及橫向生態保護補償的適用范圍，人們更多將其與流域進行掛鉤。實際上，橫向生態保護補償適用范圍較為廣泛。《條例》根據國家法律政策規定精神，結合各地實踐探索，采用“列舉+概括+強調”的法技術方式，細化了橫向生態保護補償的適用范圍。其中，江河流域上下游、左右岸、干支流所在地區的橫向生態保護補償實踐，以“新安江模式”為代表，從流域生態系統的整體出發，結合自身自然稟賦和區位優勢，建立了“成本共擔、利益共享、合作共治”的流域橫向補償模式。一些地區針對森林、濕地等重要生態要素或者重要生態功能區域開展橫向生態保護補償實踐探索，也取得了不錯的生態效果和社會效果，《條例》也將探索的創新舉措及時予以固化。為了持續性激勵重大引調水工程水源地政府及民眾生態環境保護的積極性，有效調動受水區支持水源地經濟社會發展的主動性，國家相繼建立了系列重大引調水工程對口協作機制，《條例》希望通過資金補償、產業轉移、對口協作等方式，實現水源地與受水區的共建、共治和共享。
（三）明確規定橫向生態保護補償協議的主要內容
所謂橫向生態保護補償協議（以下簡稱補償協議）是指，在上級政府及其職能部門指導之下，以平等協商為基礎，以生態環境質量改善和區域協調發展為目標，以補償資金支付或利益交換為核心，生態保護地區和受益地區相關地方政府簽署的具有法律約束力的區域合作協議。它具有主體特定性、地位平等性、目的行政性、利益交換性、協議要式性等特征。補償協議構成了橫向生態保護補償機制唯一的制度載體，標志著生態環境“行政治理”向“契約治理”的重大轉向。按照《條例》規定，補償協議主要內容包括補償范圍、生態保護目標、生態保護責任、補償方式、協議期限以及違約責任等。在協商約定補償協議的主要內容時，相關地方人民政府應當綜合考慮生態保護現狀、保護治理成本投入、生態保護成效以及地區經濟發展狀況和財政承受能力等因素。當然，在不損害國家利益、社會公共利益以及第三人利益的情形下，相關人民政府也可就各自關心議題作出特別約定。
（四）明確規定了補償協議的履行規則
協議履行是補償協議法律效果的最集中體現，也是實現補償協議目標的主要手段。一旦簽訂補償協議，相關地方就必須嚴格履行。但各方主體履行補償協議的側重點是不同的，其中，生態保護地區履行協議的側重點在于，聚焦生態保護目標以及各項監測、評判指標，落實各項生態保護措施，加大生態保護力度；受益地區履行協議的側重點在于，按照約定補償方式、補償標準以及補償進度相關安排等，積極支付補償資金或者主動對接履行其它補償方式。一旦補償協議履行過程中發生了爭議，《條例》授權相關人民政府通過自主協商方式解決履行爭議，這一規定顯然非常有利于盡快修補他們之間的信任、合作關系。但自主協商方式也有缺陷，因為這種方式沒有外力適當介入，造成爭議解決的實效性、權威性等存在不足。為此，《條例》明確規定，若相關地方人民政府之間無法自行協商解決爭議，需要報請共同的上一級人民政府協調解決。由共同的上一級政府介入補償協議履行爭議解決，基于權威性而形成的調解、裁決方案容易得到高度尊重和切實履行。
此外，《條例》還就補償協議續簽規則作出了明確規定。
良法是善治的前提，但徒法不足以自行。《條例》的落地生根，取決于中央政府及其職能部門如何圍繞行政指導、轉移支付、績效考核等手段打好協同“組合拳”，更取決于生態保護地區和受益地區、流域上下游地區“綠水青山就是金山銀山”“共治共建共享”等理念的深入人心，取決于跨行政區域相關地方人民政府生態環境合作治理、系統治理活動的常態化開展，離不開社會公眾以及新聞媒體的不懈監督。
（王清軍系華中師范大學法學院教授）
相關鏈接：