專家解讀 | 王金南 劉桂環：全面開啟生態補償新篇章 保駕護航生態文明新征程
黨中央、國務院一直高度重視生態保護補償制度建設，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設作為關系中華民族永續發展的根本大計，開創了一系列工作，生態文明建設成就舉世矚目，成為新時代黨和國家取得歷史性成就，發生歷史性變革的顯著標志。生態保護補償作為生態文明制度的重要組成部分，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑，是落實生態保護權責、調動各方參與生態保護積極性的重要制度抓手。近日，《生態保護補償條例》（以下簡稱《條例》）出臺，這是我國首部專門針對生態保護補償的法律，標志著我國生態保護補償開啟法治化新篇章，將為生態文明建設提供更強更有力支撐，為美麗中國新畫卷筑牢綠色底色夯實重要制度保障。
一、《條例》是深化生態文明體制改革的里程碑
（一）生態保護補償法制化是生態文明治理能力提升的標志
我國生態保護補償制度最早可追溯到1998年，以退耕還林還草等重點生態工程啟動實施為標志拉開了我國生態保護補償的帷幕。相關基礎研究、政策設計、立法工作也相繼開展，2006年中國環境與發展國際合作委員會啟動了全國首個關于“生態補償機制與政策研究”課題。2016年出臺首份《關于健全生態保護補償機制的意見》。歷經20多年的不懈努力，中國已經建成了世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態保護補償機制，實現了讓青山有“價”、綠水含“金”，生態保護主體的獲得感不斷增強，實實在在的落實了生態保護權責，有效的調動了各方參與生態保護積極性，為生態文明建設和繪就美麗中國建設新畫卷貢獻了特別重要的制度力量。目前，每年國家財政補償資金規模已經達到2000億元的水平，全國重要生態系統和生態功能重要區域的保護水平持續提升，一半左右的森林和草原納入補償范圍，三分之一的縣域得到了重點生態功能區轉移支付，21個省份簽訂了跨省流域橫向生態保護補償協議，涉及20個跨省流域（河段）。
（二）生態保護補償法制化有助于穩定生態保護主體預期
我國地域遼闊，境內既有青藏高原、東北森林、三江源等對維護國家生態安全具有重要意義的生態功能區域，又有黃河、長江、珠江、海河等串聯市域、縣域乃至省域的區際利益的流域生態系統。為滿足我國生態產品供給和需求關系多樣的現實條件，建立起切實有效的補償機制，有關部門陸續出臺了一系列生態保護補償的政策文件，不斷加大投入力度，取得了很多突破性的進展。各地嚴格落實國家生態保護補償政策，根據本地實際積極探索創新生態保護補償實踐模式，在空前的政策護航下，我國逐漸形成了財政縱向補償、地區間補償和市場機制補償的主要模式，有效提升了生態保護整體效益。《條例》在現有制度格局的基礎上，將經過實踐驗證、行之有效的制度上升到行政法規層面予以固化并提升，是穩定生態保護主體預期的重要舉措，為生態保護補償實踐工作提供了法律依據和精準指引。
（三）生態保護補償法制化有助于加快推進鄉村生態振興
鄉村生態振興是全面推進鄉村振興的重要任務和關鍵發力點。我國生態保護補償工作一直堅持以農牧民群眾為主體，通過現金補助、公益崗位、產業幫扶等多種激勵手段，引導農牧民更好履行生態保護職責，為確保脫貧攻堅取得決定性勝利發揮了重要作用，也為實施鄉村振興戰略奠定了堅實的生態環境基礎。據統計，全國有超過2億農牧民享受了補償政策，特別是在西藏、青海等地區，生態保護補償資金在農牧民年均純收入中所占的比例高達50%。以2019年我國啟動的生態綜合補償試點為例，試點期間，當地依托生態優勢和資源稟賦，大力發展生態特色產業，有效帶動地方和社會資金近30億元，新增2萬多個就業崗位，在促進當地生態環境保護、增強區域發展能力、帶動群眾增收致富等方面發揮了重要作用。通過《條例》穩定固化長效補償機制，有利于進一步提升生態保護主體的獲得感和幸福感，有助于全面促進鄉村生態振興，讓美麗鄉村成為現代化強國的標志、美麗中國的底色。
（四）生態保護補償法制化有助于破解實施中的難點堵點
雖然我國已經形成了符合中國國情、具有中國特色的生態保護補償制度體系，但由于生態保護補償涉及面廣、利益交織，實施難度較大，還存在不少矛盾和問題需要解決。首先，各方關于生態保護補償內涵和界定尚未達成一致意見，亟需系統化、規范化的生態保護補償制度頂層設計；其次，補償雙方對生態保護補償的理解和訴求存在較大差異，跨行政區域的合作難題亟待破解；還有，生態保護補償方式較為單一，補償必談“錢”，多元化的補償方式仍處于起步階段。《條例》從補償主體、補償對象、補償方式等方面清晰界定了生態保護補償的概念，通過明確各級政府的權責有助于生態保護地區與生態受益地區真正建立起利益聯結機制，發揮市場機制作用，激發全社會參與生態保護的積極性，有效補充持續增加的生態保護資金需求。
（五）生態保護補償法制化彰顯我國推進生態保護的堅定決心
我國有20余部法律法規對生態保護補償作出了規定，相對“碎片化”的體現了生態保護補償的理念，《環境保護法》（2014年修訂）明確提出國家建立、健全生態保護補償制度，《森林法》《草原法》《海洋環境保護法》《水污染防治法》《水土保持法》《長江保護法》《黃河保護法》等專門法對森林、草原、海洋、水環境、水流等領域生態保護補償提出了明確要求，但是條款規定相對原則，缺乏系統性和可操作性，并且大多是圍繞某一種生態要素或為實現某一種生態環境保護目標設計，沒有統一的概念和主體。《條例》對已有相關法律法規進行了整合和優化，推動生態保護補償立法從量到質的全面提升，這是世界首部專門針對生態保護補償的立法，也是獨一無二的中國實踐。
二、《條例》的核心要義及其主要制度創新
《條例》立足當前實際，既保持了現有政策制度的連續性、穩定性，又體現了創新性。
（一）確定了“1+N”的國家財政縱向補償格局
《條例》充分吸收當前國家縱向生態保護補償實踐經驗，確定了“1+N”的國家財政補償格局，“1”是指生態功能重要區域，包括依法劃定的重點生態功能區、生態保護紅線、自然保護地等生態功能重要區域，“N”是指各類重要生態環境要素，包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地以及法律、行政法規和國家規定的水生生物資源、陸生野生動植物資源等其他重要生態環境要素。《條例》對重要生態環境要素的補償內容做出規定，明確補償標準需要考慮地區經濟發展水平、財政承受能力、生態保護成效等因素，對重點生態功能區、自然保護地等重要區域的補償做出制度安排，根據生態效益外溢性、生態功能重要性、生態環境敏感性和脆弱性等要素對重點生態功能區實施差異化補償，根據自然保護地類型、級別、規模和管護成效等合理確定自然保護地轉移支付規模，并明確生態保護補償資金可以統籌使用以提高補償整體效益。通過條塊結合的方式既體現了對自然資源權利人保護活動的補償，也形成了對地方持續做好生態保護工作的激勵機制。
（二）明確了橫向生態保護補償的內涵范疇和權責劃分
《條例》首次提出地區間補償的概念，作為橫向生態保護補償的“升級版”，充分體現其平衡生態受益地區與生態保護地區間利益關系，推動跨區域共建共享共治的內涵和作用。流域橫向生態保護補償是起步最早、最常見的地區間補償，近年來，補償模式不斷優化調整，跨界斷面水環境質量穩中有升，流域上下游協同治理能力明顯提高，以生態補償助推上游地區產業綠色轉型初見成效。《條例》結合各地橫向生態保護補償機制試點成果，進一步明確地區間補償機制建設的關鍵環節。一是再次強調中央和地方事權財權合理劃分，地方是開展地區間生態保護補償的主體，包括中央在內的上級人民政府通過組織協調、資金支持、政策傾斜等方式鼓勵和引導地區間補償機制建設。二是進一步拓展延伸了地區間生態保護補償的內涵，在明確江河流域上下游、左右岸、干支流所在區域可開展地區間生態保護補償之外，把重要生態環境要素所在區域以及其他生態功能重要區、重大引調水工程水源地以及沿線保護區也納入地區間生態保護補償范疇，同時允許地區間協議建立其他補償機制，以多種途徑推動受益地區與生態保護地區良性互動。三是結合已有的地區間生態保護補償機制建設實踐，細化了補償機制建設的主體、補償協議簽訂的主要內容和考慮因素、資金管理、組織實施、爭議解決、續簽事項等關鍵問題，為地區間生態保護補償機制建設的權利義務關系和具體實施程序推進提供了確切的法律依據。
（三）指明了生態保護補償資金開源的市場化路徑
《條例》指出，遵循市場規律，堅持生態有價原則，明確了政府搭建平臺、各方主體參與的中國特色市場化補償路徑，主要包括資源環境權益交易、生態產業發展以及市場化運作的生態保護補償基金等。碳排放權、排污權、用水權、碳匯權益等資源環境權益交易是對發展機會和相應的生態產品及服務的補償，由各市場主體以實際使用或排放額同初始配額之間的差額余缺為標的，對碳排放權、排污權、用水權等重要資源環境要素開展市場化交易，引導生態受益者對生態保護者補償。鼓勵支持生態保護與產業發展有機融合，推動生態優勢轉化為產業優勢，讓保護地區的土地、勞動力、資產、自然風光等要素活起來，提高生態產品價值，促進生態保護主體利益得到有效補償。建立市場化運作的生態保護補償基金需要強有力的制度保障，《條例》為社會投資者參與生態保護補償提供了法律依據，有助于培育各類市場主體，引入各方資源開展多元化項目開發，形成可持續的生態保護補償機制。
三、繼續夯實《條例》的實施組織和保障體系
《條例》的出臺，標志著我國生態保護補償實踐有了充分的法治保障，發揮生態保護補償法治效能，關鍵在于如何全方位、全過程落實落細各項各類政策，要在以下方面強化實施組織和保障體系建設。
（一）強化組織保障，夯實協調機制
協調機制是我國生態保護補償制度取得成功的重要體制保障。《條例》明確規定，國務院發展改革、財政、自然資源、生態環境等部門依據各自職責負責相關工作。建議充分發揮生態補償工作部際聯席會議牽頭部門職責，推動有關部門形成工作合力，共同落實各項重點工作的生態保護補償協調機制。做好工作推進的同時，也要立足本土、放眼世界，積極開展國際交流，不斷吸收融合國外最新理論和實踐成果，宣傳推廣我國生態保護補償領域的成就和經驗，講好中國故事，提供中國方案。
（二）加大補償力度，拓寬資金渠道
《條例》為生態保護補償的資金保障夯實了法律基礎，明確了中央財政通過國家重點生態功能區轉移支付、自然保護地體系生態保護補償、分類補償、地區間補償引導支持等渠道提供相應補償資金；同時要求有關地方人民政府應當按照規定及時落實資金。在補償資金來源得到基本保障后，建議以重點生態功能區轉移支付為重點，持續加大補償資金投入力度，推動提高相關地區居民生計水平，讓生態保護者不吃虧、有干勁。在財政資金投入以外，建議充分借鑒成熟產業基金的運作經驗，探索發揮生態保護補償基金的帶動作用和放大效應，以市場化手段形成生態保護補償良性循環機制。
（三）加大技術支撐，強化激勵約束
總體來說，仍然要堅持發揮政府對生態環境保護的主導作用，加強制度建設，完善法規政策，創新體制機制，拓寬補償渠道。目前，生態保護補償相關監測、統計、標準等技術體系還不完善，要有序推進相關理論和規范性技術文件的研究和制定，為開展相關工作提供扎實的基礎數據和科學的操作指南。要加強從資金預算績效管理到政策實施效果后評估的績效評價體系建設，對生態保護補償責任落實情況，生態保護工作成效進行綜合評估，讓補償資金能見實效。此外，建議加大激勵引導，對生態功能特別重要、補償機制有創新、實施效果好、示范帶動作用強的地區予以資金獎勵和政策傾斜，并推動獎勵資金更靈活地使用。
（四）打好政策組合拳，發展生態產品第四產業
完善與生態保護補償相配套的財政、稅收、綠色金融、綠色產品等領域的政策支持，統籌多領域生態保護補償資金、項目，充分發揮相關政策與生態保護補償的協同推進作用。鼓勵地區間結合鄉村振興工作拓展產業扶持、人才交流等多種補償形式，建立生態產品供給地區和消費地區基礎設施、生態環境、產業發展等方面的區域聯動機制。通過生態環境導向的開發（EOD）模式等鼓勵和支持社會資本積極參與生態保護修復的全過程，以“生態保護修復+產業導入”、生態系統碳匯等方式獲得收益，形成“誰修復、誰受益”的生態保護修復激勵機制。培育有效市場，加快資源環境要素的市場化改革進程，引導地方發揮生態比較優勢，找準產業定位，發展生態產品第四產業，拓寬生態產品變現渠道，增強上下游高質量發展的內生動力。
（五）厘清實施主體，提高《條例》實施效力
機制建設方面，縣級以上人民政府應當加強對生態保護補償工作的組織領導，將生態保護補償工作納入國民經濟和社會發展規劃，建立健全工作機制、組織和督促各級各部門開展相關工作。資金管理方面，在保障資金投入的同時，及時下達、核撥補償資金，加強對資金落實和使用的監督管理，并按照規定實施資金預算績效管理。維護生態保護補償制度的權威性和嚴肅性。在實施保障方面，全面推進信息公開，依法接受各種監督，加大實施效果宣傳，讓《條例》真正成為保駕護航生態文明和美麗中國建設的法律武器。
（王金南系全國政協常委和人口資源環境委員會副主任、生態環境部環境規劃院榮譽院長，中國環境科學學會理事長，中國工程院院士
劉桂環系生態環境部環境規劃院首席專家，生態環境補償研究中心主任 ）
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